joi, 5 februarie 2009

CONSIDERAŢII PRIVIND CONTROLUL FINANCIAR PREVENTIV

Controlul este un proces de măsurare a performanţei, de iniţiere şi întreprindere a unor acţiuni care să asigure rezultatele dorite.
Privit prin prisme diferite controlul este considerat:
– funcţie a managementului – prin el fiecare manager vrea să se asigure că activitatea decurge conform programului prestabilit, că resursele sunt utilizate conform destinaţiei stabilite şi că în final performanţa reală va atinge sau va depăşi obiectivele fixate iniţial [1];
– atribut al conducerii – mijloc de perfecţionare a activităţii entităţilor publice şi private, exercitat sub forme diferite de structuri organizate piramidal, cu responsabilităţi şi obiective clar precizate de lege;
– metodă de verificare a modului de gestionare a resurselor.
Controlul se armonizează şi se întrepătrunde cu restul procesului de management. Între funcţiile de planificare ale managementului şi control există o legătură indisolubilă, acestea influenţându-se una pe alta, fapt ce face să fie denumite „fraţii siamezi ai managementului“.
Formă a controlului intern, controlul financiar preventiv „se exercită asupra tuturor operaţiunilor care afectează fondurile publice şi/sau patrimoniul public“ [2].
Controlul financiar preventiv are drept scop identificarea proiectelor de operaţiuni care nu respectă condiţiile de legalitate şi regularitate şi/sau încadrarea în limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament, după caz, şi prin a căror efectuare s-ar prejudicia patrimoniul public şi/sau
fondurile publice [3].
Din simpla observare a scopului activităţii de control financiar preventiv se desprind câteva caracteristici ale acestuia:
– este un control cu un pronunţat caracter patrimonial, fiind îndreptat spre verificarea operaţiunilor generatoare de drepturi şi obligaţii patrimoniale;
– este un control anticipat – se desfăşoară asupra proiectelor de operaţiuni, înainte de a fi aprobate şi efectuate;
– este un control de permanenţă – se exercită în fiecare zi, în funcţie de operaţiuni;
– este un control documentar – întrucât proiectele de operaţiuni, supuse acestei forme de control, se verifică pe baza documentelor primare în care au fost consemnate.
Dacă se are în vedere structura care execută controlul financiar preventiv, acesta poate fi considerat:
– o formă a controlului intern – organizat şi exercitat în cadrul compartimentelor de specialitate financiar-contabilă a entităţilor de care aparţin acestea;
– o formă a controlului extern – exercitat de Ministerul Finanţelor Publice prin controlori delegaţi, numiţi de ministrul finanţelor publice.
Conţinutul controlului financiar preventiv derivă în cea mai mare parte, din dubla autorizare bugetară conform căreia orice cheltuială, pentru a fi efectuată, trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:
a. să existe bază legală (autorizare legală);
b. să existe credit aprobat prin buget (autorizare bugetară);
c. să respecte destinaţia creditului ce urmează a fi imputat, potrivit clasificaţiei bugetare şi alocării pe programe a resurselor (specializarea creditelor).
Autorizarea legală – este materializată în dispoziţii legale care prevăd imperativ regulile de realizare a veniturilor publice şi de utilizare a acestora pentru satisfacerea unor necesităţi de interes
public.
Astfel în Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice se precizează că: „Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1, al. 2 şi nici o angajată şi efectuată din aceste bugete dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială“ [4].
Autorizarea bugetară – din conţinutul controlului financiar preventiv rezultă că aprobarea prin legea bugetară anuală a creditelor pentru anumite cheltuieli reprezintă în fapt, autorizarea bugetară a cheltuielilor respective, deci autorizarea bugetară este o consecinţă a autorizării legale.
Trebuie cunoscut însă, că autorizarea bugetară este o condiţie necesară pentru efectuarea cheltuielilor, dar nu şi o condiţie suficientă pentru că, aşa cum precizează Legea privind finanţele publice [5]: „Nici o cheltuială din fondurile publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită
dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare“.
Autorizarea bugetară nu este globală, ci este dată pe categorii de cheltuieli, aşa cum sunt înscrise în buget „cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţia precisă şi limitată“.
Regulamentul financiar al Consiliului European prevede, de asemenea, ca orice cheltuială să se efectueze prin imputarea unei linii a bugetului.
Controlul financiar preventiv nu ar avea finalitatea dorită dacă nu ar urmări aplicarea principiului bunei gestiuni financiare, al respectării normelor procedurale de iniţiere a unei operaţiuni. Pentru aceasta ordonatorilor de credite le-au fost stabilite responsabilităţi foarte clare, ei
răspunzând de [6]:
– angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate şi aprobate;
– realizarea veniturilor;
– angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
– integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc etc.
Totodată, entităţile publice, prin conducătorii acestora, au obligaţia de a organiza controlul financiar preventiv propriu şi evidenţa angajamentelor în cadrul compartimentului contabil.
Realizarea unei bune gestiuni financiare este de altfel o obligaţie a tuturor persoanelor care gestionează fonduri publice, ele acţionând pentru „asigurarea legalităţii, regularităţii,economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea
patrimoniului public“ [7].
Existenţa unor reguli cu caracter imperativ referitoare la gestionarea fondurilor publice, impune exercitarea unor acţiuni de control care să garanteze respectarea regulilor.
Astfel prin Ordonanţa Guvernului 119/1999 – privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, s-a stabilit obligativitatea efectuării unor controale de legalitate, conformitate şi regularitate asupra operaţiunilor care afectează fondurile şi patrimoniul public.
Regulamentul financiar al Comisiei Europene stipulează la art. 47 că: „Fiecare operaţiune face obiectul cel puţin al unei verificări ex-arte“, prin aceasta urmărindu-se să se constate „regularitatea şi conformitatea cheltuielii în raport cu dispoziţiile aplicabile, în special cele ale bugetului şi ale reglementărilor pertinente“ [8].
Baza legală reprezintă izvorul drepturilor şi obligaţiilor patrimoniale ale entităţii şi, totodată, baza autorizării legale. Cum baza legală a operaţiunilor patrimoniale este constituită din acte
juridice (legi, ordonanţe, acorduri sau hotărâri ale Guvernului), controlul de legalitate se va concentra pe verificarea existenţei şi respectării prevederilor actelor juridice în cauză.
Controlul de conformitate vizează existenţa creditului şi a concordanţei dintre destinaţia creditului şi destinaţia cheltuielii generate prin actul juridic individual (cel prin care ordonatorul de credite urmează să creeze sau să constate obligaţia de plată în sarcina instituţiei).
De asemenea, controlul de conformitate urmăreşte corespondenţa dintre operaţiunile, actele şi faptele administrative produse în cadrul unei entităţi publice şi politica asumată în mod expres în domeniul respectiv de către entitatea în cauză sau de către entitatea superioară acesteia [9].
Controlul de regularitate urmăreşte respectarea de către fiecare operaţiune, sub toate aspectele, a principiilor şi regulilor procedurale şi metodologice care sunt aplicabile categoriei de operaţiuni din care face parte.
Controlul de conformitate cuprinde în aria sa normele procedurale care prescriu imperativ acţiunea ordonatorului, precum şi normele procedurale interne stabilite de ordonator.
Prin respectarea normelor procedurale se garantează utilizarea fondurilor pentru cheltuielile de interes public, respectarea principiului unei bune gestiuni financiare, dar şi respectarea unor drepturi subiective prin încălcarea cărora se poate angaja răspunderea patrimonială a instituţiei.
Astfel de proceduri expres stabilite de lege sunt cele specifice achiziţiilor publice de bunuri,servicii şi lucrări. În derularea contractelor de achiziţii publice sunt angrenate importante fonduri publice ceea ce înseamnă o mare responsabilitate şi o grijă deosebită pentru respectarea procedurilor de achiziţie, cu atât mai mult cu cât contractul este rezultatul unei proceduri
concurenţiale.
Dacă prin respectarea procedurilor se minimizează resursele necesare pentru îndeplinirea scopului fixat sau se maximizează efectele volumului de resurse dat, atunci „controlul de conformitate“ sau „controlul de legalitate“ este şi un control de bună gestiune financiară.
Regulamentul financiar al Consiliului European nr. 1605/2002 precizează la art. 78
obligativitatea ordonatorului competent de a se asigura de „exactitatea imputaţiei bugetare, disponibilitatea creditelor şi de conformitatea cheltuielii în raport cu dispoziţiile tratatelor, bugetului, prezentului regulament şi cu modalităţile de execuţie, precum şi cu celelalte reglementări ca şi de respectarea principiilor bunei gestiuni financiare“ [10].
La baza controlului financiar preventiv exercitat în ţara noastră, se află angajamentul juridic – rezultat al operaţiunilor iniţiate de compartimentele de specialitate, fapt ce implică asumarea şi din partea conducătorilor lor, a unor responsabilităţi privind implicaţiile operaţiunilor iniţiate.
Astfel ei „răspund pentru realitatea, regularitatea şi legalitatea operaţiunilor ale căror acte şi/sau documente justificative le-au certificat sau avizat“ [11]. În vederea exercitării unui control preventiv cât mai complet, legiuitorul a stabilit ca anumite operaţiuni să se avizeze şi de către compartimentul de specialitate juridică.
Angajamentele juridice ale entităţilor publice sunt supuse deci unei duble avizări, atât din partea compartimentului juridic, cât şi a compartimentului financiar-contabil. Dubla responsabilitate privind efectuarea angajamentelor juridice nu exonerează de răspundere şefii compartimentelor de specialitate.
Din tot ce s-a arătat până acum se poate deduce că o dată cu creşterea cerinţelor de utilizare economică, eficientă şi eficace a fondurilor publice a crescut şi atenţia acordată acţiunilor de prevenire a abaterilor şi neregulilor în alocarea şi utilizarea lor. În cadrul acestora au fost incluse şi acţiunile de control desfăşurate de Ministerul Finanţelor Publice, respectiv controlul financiar preventiv delegat.
Controlul financiar preventiv delegat exercitat de controlori delegaţi numiţi de ministrul finanţelor publice se referă la operaţiuni care pot afecta execuţia în condiţii de echilibru a bugetelor prin angajări patrimoniale ce afectează un volum mare de fonduri şi pentru care există riscuri semnificative de execuţie. De fapt acest control este o supraverificare a operaţiunilor, pentru care s-a dat deja viza de control financiar preventiv, exercitat cu scopul de a se elimina orice risc asociat angajării unităţii în respectivele operaţiuni.
Îndeplinirea obiectivelor activităţii de control depinde de calitatea factorului uman ce execută controlul. Elaborarea unor Coduri prin care se stabilesc anumite reguli de conduită, drepturi şi obligaţii pentru toţi cei ce desfăşoară activităţi în domeniul public, demonstrează dacă mai era cazul, accentul pus astăzi pe creşterea calităţii factorului uman.

Niciun comentariu: